Esame da Avvocato: L’Atto di Diritto Amministrativo pt.2

Nella prima parte dei consigli pratici per la redazione dell’atto amministrativo abbiamo visto cinque questioni essenziali.

Cinque punti da tenere sempre presenti durante la prova (giurisdizione, competenza, parte, controparte e controinteressati).

Oggi chiudiamo il cerchio.

Durante la preparazione metabolizza questi concetti.

Falli tuoi.

Arrivato all’esame potrai evitare molte delle insidie contenute nelle prove e trovare spunti utili per la redazione della difesa.

  • I termini

Il processo amministrativo si caratterizza per una molteplicità di termini.

La violazione di questi comporta, di norma, l’irricevibilità per tardività, rilevabile ex officio dal Collegio.

È impossibile sintetizzare in poche righe tutti i termini previsti dal D.Lgs. n. 104/2010 (c.d. codice del processo amministrativo).

Tra i termini principali, però, ricordati, in particolare, che:

  • l’azione di annullamento è soggetta a un termine decadenziale di sessanta giorni (art. 29 c.p.a.) decorrenti dalla notificazione, comunicazione o comunque piena conoscenza del provvedimento impugnato (art. 41, comma 2, c.p.a.);
  • l’azione di risarcimento per lesione di interessi legittimi deve essere proposta entro il termine decadenziale di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo (art. 30, comma 3, c.p.a.). Se è proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza (art. 30, comma 5, c.p.a.);
  • l’azione avverso il silenzio può essere proposta decorsi i termini per la conclusione del procedimento, fintanto che l’inadempimento perdura e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento (art. 31, comma 2, c.p.a.);
  • la domanda volta all’accertamento delle nullità previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni (art. 31, comma 4, c.p.a.)
  • in alcune materie il termine per ricorrere è ridotto (v. ad esempio, rito in materia di accesso: cfr. art. 116 c.p.a.; rito in materia di appalti: cfr. artt. 119 e 120 c.p.a.; artt. 129 e 130 c.p.a.).
  • L’interesse

L’interesse è un altro elemento fondamentale da considerare, in quanto la sua sussistenza condiziona la possibilità stessa di definizione nel merito del giudizio.


L’art. 35 del c.p.a. prevede, infatti, che il giudice, anche d’ufficio, dichiara il ricorso inammissibile quando è carente l’interesse e improcedibile quando l’interesse viene meno in corso di causa.


Anche al processo amministrativo si applica, in altri termini, l’art. 100 c.p.c., secondo cui “per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse”.

L’interesse, naturalmente, non sussiste solo perché il cliente ha deciso di rivolgersi a te per redigere un ricorso.

Potrebbe trattarsi infatti di un interesse di mero fatto, non tutelato dall’ordinamento attraverso il ricorso in giudizio.

Pensa, ad esempio, al cliente che ti chiedesse di ricorrere avverso un permesso di costruire rilasciato da un Comune in un certo territorio.

Non uno in cui il tuo assistito ha qualche proprietà o altro tipo di presenza.

Un permesso il cui unico scopo è quello di arrecare un danno al suo destinatario.


Semplificando enormemente una questione molto complessa sulla quale avremo occasione di ritornare in successivi articoli, per essere parte ricorrente di un processo amministrativo un soggetto deve essere titolare di una posizione giuridica tutelata.


Dovrà, in altri termini, essere portatore di “una situazione di vantaggio personale, differenziata rispetto a quello della generalità dei governati e di possibile interesse di ogni altro soggetto in merito al conseguimento di un bene, oggetto di potere da parte della Pubblica Amministrazione” (R. Juso, Lineamenti di giustizia amministrativa, 2012).

Considera, inoltre, che, in taluni casi, una persona potrebbe avere una posizione giuridica tutelata dall’ordinamento.

Una vicenda tale da consentire di fare ricorso avverso un determinato provvedimento e, ciò nondimeno, formulare i motivi di impugnazione in maniera tale da configurare comunque una carenza di interesse, con conseguente inammissibilità dell’impugnazione.

Pensa al caso in cui un provvedimento abbia un contenuto dispositivo che si fonda su due motivazioni autonome e il ricorrente ne contesti una soltanto.

In questo caso, il provvedimento potrà “stare in piedi” anche soltanto grazie al capo motivazionale non contestato.

Il ricorrente non potrà in definitiva ricavare alcuna utilità dalla decisione giurisdizionale ed il ricorso sarà pertanto inammissibile per carenza di interesse.

Oppure pensa al caso in cui, nell’impugnare la graduatoria di un concorso in cui il vincitore “stacca” il ricorrente di cinquanta punti, vengano dedotti in sede di ricorso motivi atti a “annullare” soltanto venticinque dei punti predetti.

Anche in questo caso, una eventuale pronuncia di annullamento non produrrebbe alcuna utilità a favore del ricorrente, la cui impugnazione sarebbe parimenti inammissibile per difetto di interesse.

  • Gli atti impugnati e le parti di atto impugnate

Un altro elemento cui prestare massima attenzione è l’individuazione degli atti da impugnare e, all’interno di ogni singolo atto amministrativo, dei capi motivazionali da contestare.


È, infatti, tutt’altro infrequente l’eccezione secondo cui la mancata impugnazione di un atto che si pone “a monte” del procedimento preclude la possibilità di censurare provvedimenti adottati “a valle”.


Così come la mancata impugnazione di un capo motivazionale di un determinato provvedimento può comportare – ove tale capo sia di per sé idoneo a supportare la decisione – l’inammissibilità dell’intero ricorso.

Nel primo caso, la definitività dell’atto “a monte” non consente di contestare provvedimenti “a valle” che siano del primo attuativi e applicativi.

Pensa, ad esempio, al caso di un’impresa, produttrice del macchinario X.

Ipotizza che tale impresa non impugni un bando di gara che escluda espressamente l’ammissibilità di offerte aventi ad oggetto il macchinario X.

Supponiamo ancora che l’impresa in questione si proponga, tuttavia, successivamente di contestare il provvedimento con cui la Stazione Appaltante, in applicazione della clausola del bando non contestata, escluda effettivamente l’offerta del macchinario X dalla gara.

In un caso del genere il ricorso dell’impresa sarà inammissibile proprio a motivo della mancata tempestiva impugnazione del bando recante la clausola escludente.

Nel secondo caso, la mancata impugnazione di tutti i capi motivazionali di uno stesso atto, fa sì che l’eventuale decisione favorevole che il ricorrente dovesse ottenere non sarebbe di alcun giovamento.

Questo perché il provvedimento resterebbe comunque supportato da una motivazione (o, più elegantemente, ratio dedicendi) non contestata.

Immagina ad esempio a un ordine di rimessione in pristino di un determinato immobile fondato sia sulla contrarietà alla normativa edilizia che sulla contrarietà al piano di bacino e che soltanto uno di tali due profili (entrambi idonei a supportare l’ordine di rimessione in pristino) sia contestato dal ricorrente.

Presta, dunque, sempre la massima attenzione all’identificazione dei provvedimenti da impugnare.

Cogli tutte le indicazioni che la traccia potrà offrirti in modo più o meno chiaro.

  • Le domande

Approssimandoci alla fine dello scritto difensivo, presta sempre attenzione alle conclusioni.


Considera, infatti, che il Giudice non potrà legittimamente accordare qualcosa di diverso o di ulteriore rispetto a quello che sarai tu stesso a chiedere.


Non a caso l’art. 34 del D.Lgs. n. 104/2010 (c.d. codice del processo amministrativo), nel disciplinare il possibile contenuto delle sentenze di merito, specifica che la pronuncia del Giudice dovrà comunque restare “nei limiti della domanda”.

Proprio il citato art. 34 del c.p.a. ti dà un’idea di quanto puoi chiedere nelle conclusioni di un ricorso al TAR: (a) l’annullamento di uno o più provvedimenti; (b) l’ordine all’Amministrazione di provvedere entro un determinato termine; (c) la condanna al pagamento di una determinata somma di denaro; (d) l’adozione di un nuovo atto ovvero la modifica o la riforma di quello impugnato (nei soli casi di giurisdizione di merito, di cui tratteremo in altre occasioni); (e) l’adozione delle misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato, ivi compresa la nomina di un commissario ad acta(in caso di giudizio di ottemperanza: anche di questo parleremo in futuro).

Se la situazione lo richiede dovrai, inoltre, formulare l’istanza cautelare al fine di tutelare le ragioni del tuo assistito nelle more del giudizio.

Ricorda, a tale proposito, che non sempre la domanda cautelare potrà avere ad oggetto la sospensione degli effetti esecutivi del provvedimento impugnato.

L’art. 55 del c.p.a. concede, in tale prospettiva, ampia libertà laddove prescrive che in sede di ricorso si possono chiedere “misure cautelari, compresa l’ingiunzione a pagare una somma in via provvisoria, che appaiono, secondo le circostanze, più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso”.


Nel formulare le conclusioni e, quindi, nell’esporre le tue domande, non dimenticare di assicurare coerenza tra quanto chiedi (petitum) e le ragioni alla base di tali domande (causa petendi).


Assicurati, in altri termini, che vi sia coerenza tra i motivi di ricorso dedotti nella parte in diritto dell’atto e le conclusioni.

Non è un caso, infatti, che la formulazione delle conclusioni sia preceduta dalla sigla P.Q.M. (Per Questi Motivi).

Pertanto, se formuli, ad esempio, un’istanza risarcitoria nelle conclusioni, sincerati che tale istanza sia compiutamente argomentata, motivata e documentata nel testo del ricorso, posto che diversamente la domanda sarà facilmente rigettata.

  • La relata di notifica

Last but not least, la relata di notifica.

Scrivere un ricorso ben formulato e fondato non è sufficiente.

Dovrai anche assicurarti che lo stesso venga regolarmente e validamente notificato alle tue controparti (v. punto n. 2 del precedente post).

A tal fine, ricordati in particolare – ma seguendo i precedenti consigli te ne sarai già accorto redigendo l’epigrafe del ricorso – che alle Amministrazioni per le quali è previsto il patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato il ricorso deve essere notificato al domicilio eletto ex legepresso quest’ultima.

In altri casi – pensa ad esempio ai motivi aggiunti disciplinati dall’art. 43 del c.p.a. (anche di questo parleremo più avanti) – la notifica dovrà avvenire presso il domicilio del difensore costituito.

Anche in questo caso, è sempre consigliabile prudenza.

In caso di incertezza, ad esempio, circa la sussistenza di patrocinio obbligatorio da parte dell’Avvocatura può essere utile notificare l’atto sia alla sede dell’Amministrazione che all’Avvocatura.

In definitiva, una notifica in più (quand’anche superflua) non dovrebbe produrre conseguenze nefaste, neppure in sede di esame.


Una notifica in meno, invece, ove essenziale può costare decisamente cara.


Ci siamo?

Con questo abbiamo concluso la lista dei dieci spunti fondamentali da considerare nella redazione dello scritto difensivo di diritto amministrativo.

Non ti resta, a questo punto, che provare ad applicare questi suggerimenti nelle tue esercitazioni.

Quali sono i consigli che ti sono stati più utili?

Preferisci questi o quelli già analizzati nella prima parte del nostro focus?

Le tue tattiche sono simili o percorri altre strade?

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Buon lavoro!

Simone.